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《决定》旨在解决中国农村改革发展中的诸多问题，主要内容包括推进改革创新，提高农业生产能力和加快发展农村公共事业三方面具体措施。其中，“推进改革创新”是核心内容，也使得《决定》成为自中共 1978 年十一届三中全会推行农村制度改革以来最重要的一份文件。

《决定》“推进改革创新”部分，明确了农民土地使用权限由政府和村民委员会之间的合同进行约定，并允许农民转让或出售土地使用权。同时，此部分内容阐明了加强政府投资政策，以及鼓励个人资本在公共财政杆杠作用、免税政策和积极的货币政策环境下投入农村建设和农业发展的政策。

中国的土地所有权制度包括两种情况，总体上来说，矿藏、城镇土地属于国家所有，农村和部分城市郊区土地属于全体农村居民集体所有。农民拥有使用农村土地的权利，称为“土地承包经营权”（包括在土地上耕种和依法修建住房的权利）。这种土地权使用机制自 1978 年开始逐步实施，至 2002 年 8 月正式立法，出台《中华人民共和国农村土地承包法》（“土地承包法”）。

《土地承包法》第三十二条 规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”既然法律中已经有关于土地使用权转让的规定，为何要在《决定》中再次强调这项内容？且为何在当下这个时候？

《土地承包法》第三十七条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。大多数情况下，发包方是指上述第三段中提到的村民委员会。村民委员会拥有实权，其成员虽由村民选举产生，却实际上与政府关系密切。从以下图表 01 中可以看出，在过去十年间中国的农田面积减少了 1.19 亿亩（1 亩相当于 1/15 公顷），减少部分相当于 1998 年农田面积总量的 6%，而与此同时，中国人口从 12.4 亿增长至13.2 亿，涨幅亦为 6%。这两个 6% 反映出中国国内粮食安全战略已经受到威胁。（以上数据来自新华社和中国人口报告。）

减少的农田大多转化为可为当地政府和相关利益集团带来更多税收和利益的新工业开发区和住宅区，而农民在失去土地时并未得到相应的补偿。近日，中国国土资源部部长就违规用地问题分别会见并批评了九城市负责人。

在进行对法律法规的修改之前，《决定》针对此情况传达了三点内容：亿亩农田面积总量是底线；永久稳固的确保农民的土地承包经营权；保护农民转让土地使用权获得的利益。

除此之外，以下内容亦反映了《决定》的重要性。

提高农业生产能力

尽管农业生产能力在 1978 年土地改革后一直保持持续增长，但与发达国家相比，中国的农业生产能力基础水平较低。而与此同时，人口的增长和农田面积的减少使提高农业生产能力成为确保国家粮食安全战略的关键。

如大家所知，经济规模的扩大以及资源的集中优化配置可以有效提高农业生产能力，而现实中农田分散的情况称为了一大阻碍。人们希望这一问题可以通过鼓励转让政策，使农田资源集中由专家或大公司进行耕种。当然，这里的转让仅指转让农田使用权，且只能用于农业用途。

拉动内需

经济危机横扫全球，西方国家的消费下降已经危及以出口为导向的中国经济。尽管政府出台一系列刺激出口的政策，出口衰退的势头已无法逆转，此时意欲鼓励扩大投资亦不可行。因此这种情况下，拉动内需是应对当前危机的最好办法，且有利于可持续发展。中国政府已经出台一系列免减税政策，促进国内消费。但是此类政策并不适合经常性或持续性的实施，否则可能导致政府的财政压力。

中国有将近 9 亿农民，其中的大多数人尽管具有强烈的消费欲望，却没有能力负担。而那些人所拥有的土地承包经营权价值数百亿人民币，是中国最大的一笔财富之一，就好像乞丐，却拿着一个金碗。政府要分解这一笔财富，既要使每个农民拿到钱，同时使土地集中，由有能力的个人或组织或公司进行更高产和更高效的耕作。

新的就业机会和新的房地产需求

显然，一部分农民会愿意转让其土地承包经营权。我们暂且假设每年有 1% 的农民转让其土地承包经营权（根据国家统计局数据，中国平均每年的城市化进程比例为 1%），而有 50% 的农民在转让其土地承包经营权后会搬到城镇居住。这样算来，每年约有 450 万农民从农村迁移到城镇。这些人需要食品、医生、住房，以及子女的教育。因此，可以预见，此种农村到城镇的迁移将会促进第三产业和房地产市场的发展，尤其是靠近城郊的中小城镇。在此期间，除了修建完善相应的公共设施外，无论在城市或农村，政府都不需要投入很多财政预算。

新的金融服务体系

《决定》中提出了一种现代化农村金融服务体系，并将其作为现代化农村经济的核心内容。这种金融服务体系包括银行运作、公共财政和税杆杠、货币政策，以及保险和再保险。新的金融服务体系扩大了银行业在农村的服务形式，并首次允许私人资本进入农村银行业务的运作；同时，政府将致力于开发建设未来的农产品市场，为农民和土地承包经营权的受让方提供多种资本来源。

立法导向和面临的挑战

众所周知，《决定》作为一份政策性文件，是不具有法律效力的。因此在具体交易中，我们仍需要法律法规的具体条款作为依据和保障。《决定》中的某些内容和现行有效的法律之间存在冲突，因此我们需要修改包括 《土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《担保法》和其他一些相关法律法规，且同时可能需要出台一些新的法律法规。

例如，根据现行法律，耕地、草地和森林的承包经营期限分别为 30 年、 50 年和 30 至 70 年，也就是说，占农田总量绝大多数的耕地仅有 30 年的承包经营期限。因此延长承包经营期限成为新政策中的重要组成内容。

此外，为公共利益或企业自身的利益，农村土地在过去经常被政府或企业征用或占用。对于不同目的的征用应对农民进行不同程度的补偿。但是目前的中国法律中既没有具体条款对公共利益进行解释，也没有设定不同的补偿金标准。因此在现实中便出现不少征用农村土地，明为公共利益而实则为企业自身发展的情况。基于这种情况，清楚界定公共利益的概念以减少强制征用，并设立完善且合理的农村土地征用补偿金制度是非常有必要的。另一方面，现行法律中没有对土地承包经营权的权力质押问题做出规定，且无法开展现代化农村金融体系的建设。

我们还面临着其它诸多挑战，诸如：政府如何为业已迁移到城镇的农村人口解决社会保障问题。当迁移到城市的农村人口越来越多时，无人居住的农村住房是否可以出售给城市居民或政府将成为政府下一步将面临的难题。

然而就这个问题，中国国土资源部部长在日前发表声明，表示农村土地转让相关行政法规已经在拟订中，将于今年年底或明年年初颁布。我们拭目以待。